Por Carlos Rodríguez*
Es necesario distinguir entre sistemas parlamentarios y presidenciales para enfocar una visión más amplia de lo que entendemos por separación de poderes políticos. En ese sentido, los gobiernos presidenciales son diferentes de los gobiernos de los sistemas parlamentarios, por lo que hay que tratar de diferenciarlos en su medida.
La distinción entre sistema parlamentario y presidencial no se refiere a la distribución de poder en las relaciones Ejecutivo-Legislativo. En los sistemas parlamentarios se pueden dar relaciones conflictivas entre gobierno y parlamento, caso de Bélgica, pero también un claro predominio del Ejecutivo, caso de Gran Bretaña.
El mismo caso puede darse en los sistemas presidenciales. En EEUU, la separación de poderes comporta un equilibrio de poder entre Presidente y Congreso. También ocurre en Suiza, el único sistema de separación de poderes que no es un sistema presidencial.
El sistema presidencial francés se halla en el extremo opuesto, incluso el legislativo ha llegado a estar más subordinado al Ejecutivo que el británico.
Los poderes presidenciales proceden de tres fuentes, una es el poder del presidente, poder de reacción o facultad de vetar, y poderes de acción o facultad de legislar por decreto. La segunda fuente de poder es la fuerza y la cohesión de los partidos del presidente en el legislativo. En tercer lugar, los presidentes obtienen gran poder de su elección popular directa y del hecho de poder invocar que son los únicos dirigentes públicos elegidos por el conjunto de la población.
El presidente de Francia es bastante débil a nivel constitucional pero dispone de considerable poder de partido mientras que el presidente de EEUU depende mucho más del poder constitucional por el fuerte poder de veto.
La dependencia que muestran los presidentes respecto de sus poderes de partido muestra que el poder relativo de los presidentes y de los legislativos puede cambiar, y de hecho lo hace, y que en general es menos estable que en los sistemas parlamentarios. Ello es especialmente cierto en algunos sistemas con un excesivo poder de los partidos que pueden otorgar un apoyo firme al presidente cuando controlan las mayorías legislativas pero pueden causar su estancamiento cuando el poder ejecutivo y el legislativo están divididos.
Los poderes constitucionales son más estables, la legitimación democrática derivada de la elección popular puede variar de acuerdo con la magnitud de la victoria electoral del presidente. Supone un fuerte espaldarazo salir elegido con el 65% de los votos a salir con el 30% pero tampoco resulta muy alentador ser un presidente no elegido como lo fue Gerald Ford en EEUU, de 1974 a 1977.
¿Cómo puede medirse el poder relativo del Ejecutivo y del legislativo?
En los sistemas parlamentarios, el mejor indicador es la duración del gobierno. Un gobierno que dure mucho tiempo probablemente domina al legislativo, y un gobierno que dure poco es probable que sea relativamente débil. En la duración del gobierno, no solo es un indicador de la fuerza de éste, sino también de la estabilidad del régimen. El argumento es que los gobiernos de corta duración no disponen de tiempo suficiente para desarrollar políticas concretas y coherentes. Se presume que la inestabilidad del gobierno conduce a la inestabilidad del régimen.
Un sistema parlamentario que no genere gobiernos duraderos es improbable que adopte políticas concretas eficaces que atraigan la lealtad popular y, por tanto, que sobreviva a largo plazo.
Sin embargo, como todo en política no hay dogma que trascienda a la realidad ni análisis que sea perpetuo pues los gobiernos de la IV República francesa fueron capaces de impulsar políticas públicas con eficacia a pesar de su corta duración, aunque muchos de los miembros de los difuntos gobiernos ejercieron otra vez en los nuevos gobiernos y su promedio de vida ministerial fue más largo que el de los gobiernos en su conjunto. La cuestión radica en que, a.pesar de los cambios o la redistribución, la administración pública siga funcionando sin ninguna interrupción.
Una cosa es la inestabilidad del gobierno y otra la del régimen, la principal razón es que se pueden tener gobiernos inestables pero existe un núcleo altamente estable de la administración pública que permite el funcionamiento ininterrumpido de la maquinaria institucional.
La separación de poderes en los sistemas presidenciales no sólo significa la independencia mutua de los poderes ejecutivo y legislativo, sino también la regla de que la misma persona no puede ejercer en ambos a un mismo tiempo. Por contra, la falta de separación de poderes en los sistemas parlamentarios no sólo significa que el ejecutivo depende de la confianza del legislativo, sino que las mismas personas pueden ser miembros del Parlamento como del gobierno. En éste último, existe mucha variación dentro del tipo parlamentario de gobierno. Hay países como Gran Bretaña que hacen que sea requisito absoluto el hecho de que los miembros del gobierno lo sean también del Parlamento y, por el contrario, países como Holanda, Noruega o Luxemburgo, en los que la pertenencia al gobierno no puede combinarse con la pertenencia al Parlamento aunque en estos tres países los miembros del gobierno pueden participar en los debates parlamentarios.
En segundo lugar, a veces se invoca la existencia de una diferencia clave entre presidencialismo y parlamentarismo: la de que los presidentes no gozan del derecho de disolver el legislativo, mientras que los primeros ministros si disfrutan de él. Hay una excepción del lado presidencialista y es que el presidente francés si posee el poder de disolver la Asamblea Nacional. Otra excepción viene dada desde Israel donde existe la mutua destitución-disolución con convocatoria de nuevas elecciones para ambos.
En los sistemas parlamentarios hay un amplio abanico de variantes, desde el sistema británico donde el poder de disolución es prácticamente ilimitado y constituye una prerrogativa específica del primer ministro al alemán donde el Parlamento sólo puede ser disuelto bajo circunstancias especiales y no a la libre apreciación del Ejecutivo. En Noruega, el Parlamento es elegido para un mandato de cuatro años y no puede disolverse en forma alguna.
Lógicamente, en cada caso la autoridad del Ejecutivo se ve afectada por el hecho de si goza o no de dicho poder sobre el legislativo.
En tercer lugar, los sistemas parlamentarios por lo general poseen dos ejecutivos: Un jefe de Estado simbólico que dispone de escaso poder y un primer ministro que es el jefe del gobierno. La regla habitual en los sistemas presidenciales es que el presidente sea al mismo tiempo el jefe del Estado y el jefe del gobierno. Sin embargo, hay excepciones como Sudáfrica, cuyo primer jefe de Gobierno fue el presidente Nelson Mandela, no un presidente de un sistema presidencial sino un jefe de Gobierno y un jefe de Estado combinados en un sistema parlamentario.
Son ejemplos demostrativos que, en principio, un ejecutivo dual es compatible con una forma de gobierno presidencial.  Lógicamente, el prestigio de ser el jefe del Estado refuerza la influencia de la mayoría de los presidentes y es una ventaja de la que carecen los primeros ministros, pero no constituye una distinción esencial entre las dos formas de gobierno. La distinción surge de las relaciones de poder anteriormente citadas y de como se distribuye el equilibrio de poder para hacer efectiva la separación de poderes entre los actores políticos.
*Carlos Rodríguez es licenciado en ciencias políticas, empresario y portavoz de DdD en Valencia

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